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交通运输行政执法主体资格问题探讨

2015-08-20   来源:中国道路运输  打印 字号:T|T
  某市交通运输管理处通过市编制办设立了“XX运输稽查支队”,登记为事业单位法人,赋予了行政职权。“XX运输稽查支队”以自己的名义对外开展行政执法活动。然而,市政府法制部门认为其不具有行政执法主体资格,不能以自己的名义对外开展行政执法工作。
  某省高速公路管理局通过编制部门设立了“XX高速公路路政大队”。该路政大队负责XX至XX经营性高速公路的路政管理。XX县XX管理委员会在该路段高速公路某公路建设控制区内修建了4座广告牌。XX高速公路路政大队的执法人员在多次制止未果的情况下,依法强制拆除了4座广告牌。当事人不服,起诉到人民法院,XX高速公路路政大队执法主体资格问题成了争议的焦点。
  那么应当如何认定交通运输行政执法主体资格呢?
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  行政主体与行政执法主体
  的异同
  我国学者对行政主体概念的界定,可谓仁者见仁,智者见智。主要有行政权主体论、行政法律关系主体和监督行政法律关系主体论、行政诉讼被告论、法律责任论、公共行政主体论等等。这些学者对行政主体的界定虽说表述上有所不同,但都围绕着组织、责任、独立诉讼或者说独立承担法律责任等几个要素来界定,大同小异,其实质基本上一致。
  归纳起来,普遍认为行政主体具有以下几个主要特征:第一,行政主体是依法成立的法人组织;第二,行政主体是一种具有权利能力和法律人格的组织;第三,行政主体是依法享有行政权力且有权代表国家行使行政权的组织;第四,行政主体是能以自己的名义实施行政管理的组织;第五,行政主体是能独立承担自己行为所引起的法律责任的组织等。因此,行政主体是指依法享有行政权力、具有管理公共事务职能的并能独立承担行政法律责任的法人组织。在我国,行政主体包括行政机关和法律法规授权的组织。
  行政执法主体概念的正式提出,是在1996年《行政处罚法》颁布实施前后。由于《行政诉讼法》对被告主体资格的规定,一些省市开始立法规范行政执法机关,少数省在地方立法中就已使用“行政执法主体”一词。如黑龙江省1994年制定的《黑龙江省规范行政执法条例》第二章就定为“行政执法主体”,第八条规定“法律、法规、规章明确授权的行政机关和其他组织,是行政执法主体。具有行政执法主体资格的机关和组织,有权以自己的名义作出行政行为,并承担由此引起的法律责任。”
  那么,什么是行政执法主体呢?行政执法主体是指依法享有行政执法权力、能以自己的名义行使行政执法职能,并独立承担行政法律责任的组织。综合分析我国现行有效的行政性法律法规,行政执法主体包括行政机关、法律法规授权的法人组织以及法律法规授权的内设机构、派出机构等。
  行政主体与行政执法主体二者之间有着密切的联系。如都要求依法享有行政权力,具有管理公共事务的职能,能独立承担行政法律责任;在资格的取得、内容、变更、消灭上都基本遵循相同的规则,可以说行政主体资格是行政执法主体资格的上位概念;在行政执法主体资格缺乏相应的规则作引导时,可以依照行政主体资格的相关规定操作。
  行政主体和行政执法主体之间还有许多不同之处,不能互相替代,更不能在二者之间划等号,当作同一概念来使用。
  一是范围不同。行政主体包括内部行政主体和外部行政主体两种,当外部行政主体行使行政执法权时,外部行政主体就是行政执法主体;而行政执法主体有时表现为外部行政主体,可以称之为行政主体,有时则只能称之为行政执法主体而不能称之为行政主体,如行政执法主体为行政机关时,则可以称之为行政主体,但当行政执法主体为法律法规授权的内设机构和派出机构时,不能称之为行政主体,只能称之为行政执法主体。因此,行政主体与行政执法主体之间虽有交叉,但互相之间不能替代。
  二是作出的行政行为的种类不同。行政主体可以作出具体行政行为和抽象行政行为两种;而行政执法主体只有当它是行政主体时才能作出抽象行政行为,如果是法律法规授权的内设机构或者派出机构则只能作出具体行政行为,不能作出抽象行政行为。因此,行政主体作出的行政行为比行政执法主体作出的行政行为要宽。
  三是在资格的认定标准上不同。行政主体与行政执法主体在资格认定标准上,都要求依法享有行政权力,具有管理公共事务的职能,能独立承担行政法律责任,但行政主体要求是法人组织,而行政执法主体则不一定是法人组织。如法律法规授权的内设机构或者派出机构就不是法人组织,但它具有行政执法主体资格,如公安派出所就不是法人组织,但它依据《治安管理处罚法》的规定,对500元以下和警告两种行政处罚,可以以自己的名义作出,这时,公安派出所就是一个完全独立的行政执法主体,但它不是行政主体。而且,认定行政执法主体资格主要从具体行政行为的有效性、合法性来考虑,以法律法规的明确授权为认定资格的标准,因此,认定行政主体和行政执法主体的标准是不相同的。
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  行政执法主体资格
  资格实际上是一种能力。从法学的角度来说,资格就是权利能力,就是由法律法规规章确认的享有权利或者承担义务的资格,是参加任何法律关系都必须具备的前提条件。行政执法主体资格包括行政执法主体的行政权利能力和行政行为能力。
  行政执法主体的行政权利能力是指行政执法主体享有行政执法权利、承担相应行政义务的资格。具备行政权利能力,意味着在法律上享有行政执法主体地位,可以依法行政某项行政执法权力或承担某项行政执法义务。行政执法主体的权利能力来源于法律法规规章的授权,只有通过法律法规的授权,行政执法主体才能取得享有权利和承担义务的资格。没有法律法规依据就没有行政权利能力,也就不可能具有行政执法的主体资格。

责任编辑:毕丹   

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