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交通运输行政执法主体资格问题探讨

2015-08-20   来源:中国道路运输  打印 字号:T|T
  那么,怎样认定行政执法机构是否具有行政权利能力呢?应当从相关法律、法规、规章具体的表述来确认。例如:《道路运输条例》第七条第三款授权道路运输管理机构依法实施道路运输管理工作,在法律责任一章规定由道路运输管理机构对违反本条例的行为给予以行政处罚;《公路安全保护条例》第三条第三款授权公路管理机构依照本条例的规定具体负责公路保护的监督管理工作,在法律责任一章规定由公路管理机构对相关违法行为依法给予行政处罚。这说明《道路运输条例》、《公路安全保护条例》分别给道路运输管理机构、公路管理机构赋予了交通行政执法的权利能力。由此可知,行政执法主体的行政权利能力是指取得具体的行政执法权。
  要使行政权利能力变为具体的实际的行政执法权,就必须具备行政行为能力。行政执法主体的行政行为能力,是指行政执法主体通过自己的具体行为行使相应的执法权和承担相应的行政执法义务的能力或资格。也就是说,行政执法主体的行政行为能力不仅包括行使相应的执法权还包括对自己的违法行为承担责任的能力。例如:道路运输管理机构一方面要具有对道路运输违法行为予以处罚的能力和条件,另一方面还要具有承担违法行政的责任能力或条件。
  行政执法主体的行政行为能力和行政权利能力是相互联系密不可分开的。行政权利能力的实现依赖于行政行为能力,只有具备行政行为能力的行政执法主体,才能通过自己的行为依法行使相应的具体行政执法权或履行相应的具体义务;而行政行为能力的实施,又依赖于行政执法主体具备相应的行政权利能力。
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  行政执法主体资格的构成要件
  关于行政执法主体资格的构成,学界有多种学说。
  一是组织要件说,认为只要编制部门批准成立,赋予一定的行政职权,就具有行政执法主体资格。这一观点只关注了机构设立程序的合法性,但在没有行政组织法的情况下,目前行政机关和法律法规授权的具有管理公共事务职能的组织随意设立机构的现象比较普遍,如果只要编制部门批准成立,就认为具有行政执法主体资格,必然导致对法律法规授权的错误理解。如某市在机构改革中,将道路运输管理机构一分为四,设立了道路客运管理局、道路货运管理局、机动车驾驶员培训管理处、交通运输行政执法局(实际为交通运输行政执法稽查局),这四个单位都认为自己是道路运输管理机构,具有行政执法主体资格。
  二是组织要件兼法人要件说,认为只要编制部门批准成立且具有法人资格,进行了事业单位法人登记,就可以认定为具有行政执法主体资格。在行政执法实务中,这一观点比较普遍,如通过编制部门批准成立的运政稽查大队、路政执法大队,这些单位的执法人员和相关主管机构都认为自己具有行政执法主体资格,可以以自己的名义开展行政执法活动。实际上,这种观点混淆了行政主体、行政执法主体与机关、事业单位法人民事主体之间的区别。民事主体依据的是《民法通则》,享有民事权利,承担民事责任;而行政主体、行政执法主体依据的是行政法律法规,享有行政权利,承担行政责任。当某一事业组织进行事业法人登记,具有法人资格,依法享有民事权利,依法可以承担民事责任,但不一定能享有行政权利,承担行政责任。因此,不能将编制部门批准成立且具有法人资格就认为具有行政执法主体资格,可以自己的名义开展行政执法活动。
  三是法律要件说,认为无论机构的成立是否通过编制部门批准,只要有法律法规的明确授权,就享有行政执法权,能以自己的名义开展行政执法活动。这一观点忽视了机构设立的合法性,也是不恰当的。
  四是组织要件兼法律要件说,认为要同时具备组织要件和法律要件才能认定行政执法主体资格。本人赞同这一观点。认定行政执法主体资格,应当从组织要件和法律要件两个方面来看,两个要件缺一不可。组织要件,表明机构的设立合法。如果机构设立不合法,行政权力能力和行政行为能力就失去了基础,这样的机构就不能开展行政执法活动。法律要件是一个单位是否具备行政执法主体资格的必要条件。把法律要件作为具有行政执法主体资格的必要条件,这是由行政执法机关的性质决定的。行政执法机关是权力机关的实行机关,它的职权是由法律法规规定的,而不是行政执法机关自身确定的。一个机关或组织是否具有行政执法主体资格,首先要看是否有法律依据,没有法律依据就没有行政权利能力,也就不可能具有行政执法的主体资格。
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  交通运输行政执法主体资格
  认定
  从行政执法主体资格的构成要件来看,认定交通运输行政执法主体资格,既要看组织要件,又要看法律要件。《道路运输条例》授权给道路运输管理机构行使执法权,但没有授权给道路运输管理机构所属的内设机构或者派出机构;《公路法》、《公路安全保护条例》授权给公路管理机构行使执法权,对经营性公路的路政执法也明确由公路管理机构的派出机构、人员来行使,但没有明确这些派出机构、人员可以自己的名义行使行政执法权,因此,这些派出机构、人员只能以公路管理机构的名义开展行政执法工作。综上所述,道路运输管理机构通过编制部门批准设立的运政稽查大队、公路管理机构通过编制部门批准设立的公路路政大队都不具有行政执法主体资格,不能以自己的名义开展行政执法活动。而县公路管理局属于公路管理机构,通过编制部门批准设立,根据《公路法》、《公路安全保护条例》的规定,依法可以自己的名义开展执法工作,具有行政执法主体资格。
  交通运输部门的其他行政执法机构是否具有行政执法主体资格,都应当遵循组织要件和法律要件来分析,确保交通运输行政执法主体资格合法。
  应当注意的是,当前正在进行交通运输综合执法改革。根据《行政处罚法》、《行政许可法》等法律规定,综合执法机构的设立,要经国务院或者国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府批准。因此,下一步,设立交通运输综合执法机构,应当依照《行政处罚法》等法律规定,报请省政府批准,千万不能由县或者设区的市一级编制部门批准,就认定为综合执法机构,否则,会因为设立依据或者设立机关不合法而导致交通运输综合执法机构无行政执法主体资格。
  (湖南省交通运输厅)

责任编辑:毕丹   

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