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安徽城市公共交通的立法实践与探索

2016-06-15   来源:中国道路运输  打印 字号:T|T
  2016年3月31日,安徽省第十二届人民代表大会常务委员会第二十八次会议表决通过了《安徽省城市公共汽车客运管理条例》(以下简称《条例》),自2016年6月1日起施行。《条例》分为总则、规划与建设、经营许可、运营管理、保障与监督、法律责任、附则等7章,共48条。
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  城市公共交通立法所解决的问题
  城市公共交通的界定问题。广义的城市公共交通涵盖公共汽(电)车、轨道交通、轮渡等多种交通方式,鉴于当前安徽省尚无城市轨道交通、公共电车等交通方式运营(合肥轨道交通拟定于2016年底运营)等因素,《条例》将城市公共交通的范畴仅限定于城市公共汽车客运,俗称公交巴士。随着城市范围的不断扩大及城乡居民出行需求的增加,城市公共汽车客运线路不断向城际、城乡延伸,如安庆市至池州市、合肥市至其所辖肥东县等区域就已开通了公交线路,如何对其界定,存在不同理解,给有关补贴落实、安全监管等带来一定困难。考虑到城市公共交通主要属于地方管理事项,《条例》第二条、第四十七条对城市公共汽车客运(含跨城市运营)的界定做出规定,由设区的市、县(市)人民政府按照有关条件进行界定。对于轨道交通,可由设区的市自行制定管理办法。
  发展责任主体的落实问题。2005年,《国务院办公厅转发建设部等部门关于优先发展城市公共交通意见的通知》(国办发〔2005〕46 号)出台后,安徽省各地陆续实行低票价政策,发挥客运价格的导向和杠杆作用,最大限度地吸引客流。多年以来,各地公交一直实行低票价及一票制政策,保持票价稳定,对IC卡用户、低保人群、老年人、现役军人、盲人、残疾人等分别实行了不同幅度的价格优惠和免票、低票价等,一方面,对于吸引更多的人选择公交出行,起到了一定的积极作用,另一方面,随着人力、材料、燃料等成本大幅度增加,公交运营企业的票价收入与运营成本倒挂差距逐年增大,兼之城市人民政府补贴补偿难以及时足额到位,尤其是对民营公交企业补贴补偿严重滞后,造成公交企业亏损严重,经营困难。鉴于此,《条例》就公共交通的属性、政府责任等特别强调:城市公共汽车客运是为公众提供基本出行服务的社会公益性事业,设区的市、县级人民政府是发展城市公共汽车客运的责任主体;设区的市、县级人民政府应当组织交通运输、财政、价格等有关部门建立城市公共汽车客运经营企业成本评估制度,合理界定城市公共汽车客运补贴范围和补贴额度,将城市公共交通补贴补偿法制化,从而有效解决城市公共交通发展政府责任落实不到位的问题。
  公共交通管理的体制问题。自2009年安徽省引导城市客运发展的职能移交到交通运输部门以来,各地城市公共交通管理体制不尽相同,合肥、安庆等两市由交通运输局直接管理,其余市在交通运输主管部门领导下由道路运输管理机构具体管理,其中,有5个市道路运输管理机构设立了专门的城市公交管理科室。鉴于城市公共交通管理事权繁杂、具体,需要专门的管理机构进行协调及日常监管,《条例》明确了“交通运输行政主管部门主管、道路运输管理机构负责具体实施、有关部门各司其责”的管理体制,对于畅通政令,形成管理合力,意义重大。
  严肃规划建设的权威问题。前期,由于缺乏硬性约束及规范,安徽省城市公共交通发展规划在实行过程中,规划确定的公交场站设施用地易挪作他用,资金保障措施不到位,权威性和公信力不足。借鉴贵州、云南、湖北等地立法实践,《条例》第二章对公共交通规划的编制做出规定,要求设区的市、县(市)人民政府交通运输行政主管部门应当会同有关部门根据城市总体规划编制城市公共交通规划,报本级人民政府批准后实施。编制城市公共交通规划,应当向社会公示规划草案,广泛征求社会意见,并把公众意见采纳情况向社会公布。《条例》对于公共汽车客运服务设施用地划拨、公交专用道建设与管理等进行了规定,要求建设大型住宅小区、轨道交通等公共设施时,公共汽车客运服务设施要与主体工程保持“四同步”,即同步设计、同步建设、同步竣工、同步交付使用。
  实施经营许可的管理问题。前期,安徽省各地依据省政府2004年174号令对公共交通许可时,由于规章条文规定比较宽泛,且缺乏相关的配套政策,各地在具体操作过程中做法也不尽相同。公共交通发展过程中,出现个别区级(市辖区)交通运输部门许可公共交通的现象,对城市公共交通的总体规划、系统发展带来负面影响。对于经营权的许可,《条例》规定:从事城市公共汽车客运经营,应当向设区的市、县(市)道路运输管理机构申请取得城市公共汽车客运经营权,即明确了区级(市辖区)交通运输管理部门不具有许可权。对于经营权的管理,《条例》指出道路运输管理机构应当与取得城市公共汽车客运经营权的企业签订运营协议。运营协议应当包括线路、站点、配备车辆数量与车型、发车间隔、首末班车时间的最低要求、经营期限、服务质量及考核办法、安全责任、违约责任等。运营协议中重点强调发车间隔,并要求城市公共汽车客运经营企业在公交站牌上予以标明,让乘客充分知晓常态下最大候车时间,这将从根本上杜绝企业随意调整发车时刻表、不按时发班的现象,从而保障乘客的合法权益。
  公交经营企业的服务问题。城市公共交通服务呈现“点多、线长、面广”的特征,服务对象众多,对价格、准点等要素敏感性较高,受到社会各界的高度关注。《条例》从以下几个方面,保障公交经营企业提升服务。
  一是实行政府定价。为鼓励公众选择低碳、绿色的公共交通工具出行,保障低收入阶层的出行需求,《条例》第二十条至第二十二条规定,城市公共汽车客运实行政府定价,确定城市公共汽车客运票价时应当依法举行听证;城市公共汽车客运经营者应当公示并实行价格主管部门规定的收费标准,落实减免票政策。
  二是规范服务。城市公共汽车客运经营者应当实行国家和省制定的城市公共汽车客运服务规范;建立投诉举报制度,及时处理乘客投诉。
  三是安全运营。城市公共汽车客运经营者应落实有关运营车辆维护和检测、从业人员教育培训、安全生产主体责任等具体规定。
  公共交通发展的监督问题。为保障城市公共交通健康秩序发展,加强监督检查,督促县级以上人民政府在信息化建设、新能源车辆推广应用、补贴补偿机制落实等方面发挥主导作用。《条例》第三十一条规定:县级以上人民政府应当建立城市公共汽车客运发展水平绩效评价制度,定期开展评价,评价结果应当向社会公布。上级人民政府应当将评价结果纳入对本级人民政府负有公共交通管理职责的相关部门及其负责人和下级人民政府及其负责人的考核内容。
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  城市公共交通配套性政策规范探索
  为配合《条例》的出台,安徽省城市公共交通行业管理开展了一些基础工作:制定了《城市公共交通客运服务规范》(DB34/T 1902-2013),出台了《安徽省人民政府办公厅关于大力倡导低碳绿色出行的引导意见》(皖政办〔2014〕41号)、《安徽省交通运输厅关于印发“优先发展公共交通示范城市”创建工作方案的通知》(皖交运〔2015〕120号)、《安徽省财政厅安徽省经济和信息化委员会安徽省交通运输厅关于完善城市公交车成品油价格补助政策加快新能源汽车推广应用的通知》(财建〔2015〕1482号)等保障公共交通优先发展的政策措施,组织开展了《城市公交智能调度系统——总体业务功能》(地方标准已报批,待发布)、《安徽省城市公共交通发展评价指标体系》等课题研究并通过专家评审,正在开展《城市公共交通出行分担率调查方法》课题研究,为《条例》的贯彻实施奠定了良好的基础,但与《条例》的内在要求相比,还需从以下几个方面进行积极探索,补齐短板。一是根据《条例》第十五条、第十六条的有关要求,研究制定安徽省城市公共汽车客运线路运营权管理规定,进一步细化公共汽车客运线路运营权招标方法和授予程序,并设计安徽省城市公共汽车客运线路运营合同格式文本,规范各地实行。二是根据《条例》第三十六条的有关要求,研究制定安徽省城市公共汽车客运经营企业服务质量信誉考核办法,定期组织实施,并强化考核结果的应用。三是根据《条例》第三十条的有关要求,研究制定安徽省城市公共汽车客运经营企业成本评估办法,推荐各地使用。
  《条例》的颁布实施,标志着安徽省关于城市优先发展公共交通战略的落实迈入规范化、法制化阶段,对于促进公共交通发展、缓解日益严重的城市交通拥堵和雾霾天气将发挥重要作用。
  (编辑:安徽省道路运输管理局)

责任编辑:毕丹   

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